城市化進(jìn)程的加快、氣候的極端變化、頻繁的人為活動(dòng)等加劇了超大特大城市脆弱性，使城市暴露于各種自然災(zāi)害和人為事故的風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，對(duì)城市運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生重大沖擊。傳統(tǒng)單一功能的公共基礎(chǔ)設(shè)施在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)暴露出諸多局限性，難以滿足應(yīng)急需求，尤其是疫情防控和長(zhǎng)江下游地區(qū)特大暴雨抗洪救災(zāi)工作，更凸顯“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性和重要性。

二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市，“平急兩用”是黨中央部署的國(guó)家重大戰(zhàn)略“三大工程”之一。穩(wěn)步推進(jìn)超大、特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是著力打造宜居、韌性、智慧城市的現(xiàn)實(shí)需要，也是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，轉(zhuǎn)變超大、特大城市發(fā)展方式，補(bǔ)齊城市應(yīng)急能力建設(shè)短板，打造宜居韌性城市，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

一、基本概念

“平急兩用”全稱“平急兩用公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，是指在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，將平時(shí)使用和應(yīng)急使用有機(jī)結(jié)合，打造一個(gè)既具備日常運(yùn)營(yíng)功能，又具備集隔離、臨時(shí)安置、應(yīng)急醫(yī)療和物資保障等應(yīng)急響應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，即平時(shí)用作旅游、康養(yǎng)、休閑等，重大公共事件突發(fā)時(shí)立即轉(zhuǎn)換為應(yīng)急場(chǎng)所。

二、政策背景

國(guó)家多次召開(kāi)會(huì)議并發(fā)布了一系列政策，為“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了明確的政策指導(dǎo)和實(shí)施路徑，為超大特大城市的應(yīng)急管理和公共安全體系建設(shè)指明了方向。

（一）初步探索

2021年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)，要推廣實(shí)施公共基礎(chǔ)設(shè)施平急兩用改造，提升平級(jí)轉(zhuǎn)換能力。

2022年10月，國(guó)家發(fā)改委在對(duì)北京平谷的調(diào)研中指出，平谷區(qū)應(yīng)在“三個(gè)統(tǒng)籌”方面下功夫，積極探索服務(wù)于首都發(fā)展安全和城市運(yùn)行有序的有效路徑。這一指導(dǎo)意見(jiàn)進(jìn)一步推動(dòng)了“平急兩用”理念在平谷區(qū)的實(shí)踐探索，并開(kāi)始了相關(guān)的制度創(chuàng)新和試點(diǎn)示范工作。

2023年4月，國(guó)家發(fā)改委在北京平谷召開(kāi)的“平急兩用”設(shè)施建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議上明確指出，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃和一體化推進(jìn)，要將“平急兩用”理念融入城市整體規(guī)劃的重要性。

（二）明確提出

2023年4月28日，中央政治局會(huì)議上特別提出了要在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)保障性住房（即三大工程），中央層面首次正式提出了“平急兩用”的概念，標(biāo)志著這一概念將在國(guó)家政策中占據(jù)重要位置。

2023年6月，國(guó)家發(fā)改委等六部門發(fā)布《關(guān)于補(bǔ)齊公共衛(wèi)生環(huán)境設(shè)施短板，開(kāi)展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生清理整治的通知》，明確在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造具備隔離功能的民宿等旅游居住設(shè)施，改善“平急兩用”設(shè)施周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施。

2023年7月14日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求從規(guī)劃和用地保障等方面積極探索，穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2023年7月20日，中共中央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理何立峰在北京召開(kāi)的積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作部署電視會(huì)議上明確指出，要更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等問(wèn)題。

（三）成熟階段

2023年8月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施國(guó)土空間規(guī)劃和用地保障工作的通知》，要求嚴(yán)格按照土地管理法律法規(guī)和國(guó)土空間規(guī)劃，編制平急兩用符合的國(guó)土空間規(guī)劃，將“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施用地和留白用地統(tǒng)籌納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，嚴(yán)格實(shí)施管理。

2024年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中也明確提出，穩(wěn)步實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施和城中村改造。

2024年5月，自然資源部印發(fā)《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》，以“寧可備而不用，不可用時(shí)無(wú)備”為原則，進(jìn)一步深化平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃要求與土地支持政策，提高規(guī)劃應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)效。

三、適用領(lǐng)域

“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需因地制宜、因城施策，可應(yīng)用于文化旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、道路交通、能源、通信、水利工程等各個(gè)領(lǐng)域。

（一）文化旅游領(lǐng)域

“平時(shí)”可提供豐富的文化體驗(yàn)、文化展示、教育和旅游服務(wù)，例如北京平谷區(qū)的金海湖，平時(shí)作為旅游景點(diǎn)，吸引市民和游客休閑度假。“急時(shí)”如疫情爆發(fā)，可以迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楦綦x區(qū)或臨時(shí)救治中心，有效控制和響應(yīng)緊急情況；除醫(yī)療和隔離功能外，還可作為物資儲(chǔ)備和分發(fā)中心，確保物資高效分配。

（二）公共設(shè)施領(lǐng)域

“平時(shí)”為公眾提供基礎(chǔ)服務(wù)，“急時(shí)”可迅速轉(zhuǎn)變?yōu)榫戎沃行?/span>或方艙醫(yī)院，為突發(fā)狀況下病患提供緊急救治和隔離服務(wù)。如新冠疫情期間，多地體育館和會(huì)展中心被迅速改造為方艙醫(yī)院，有效緩解傳統(tǒng)醫(yī)療資源的不足。

（三）道路交通領(lǐng)域

可根據(jù)實(shí)際建設(shè)不僅能夠承載日常交通，還可作為應(yīng)急時(shí)所使用的道路、隧道、橋梁等，如在高速公路上設(shè)置的應(yīng)急車道，用來(lái)應(yīng)對(duì)突發(fā)情況。

（四）水利工程領(lǐng)域

可建設(shè)兼具防洪和灌溉兩種不同功能的水利設(shè)施，如修建可以抵御洪水的堤壩和防洪墻。

（五）能源、通信領(lǐng)域

可建設(shè)同時(shí)具備日常能源供應(yīng)和應(yīng)急能源供應(yīng)功能的能源設(shè)施，例如在電力設(shè)施建設(shè)中相應(yīng)地增加應(yīng)急備用電源，提高電力設(shè)施的應(yīng)急響應(yīng)能力。通信基礎(chǔ)設(shè)施平時(shí)提供常規(guī)通信服務(wù)，緊急情況下通過(guò)建設(shè)的備份數(shù)據(jù)中心，確保應(yīng)急通信暢通，數(shù)據(jù)安全和可靠性。

（六）倉(cāng)儲(chǔ)物流領(lǐng)域

“平時(shí)”提供倉(cāng)儲(chǔ)、分揀、加工、包裝、交易等服務(wù)，“急時(shí)”可快速改造為應(yīng)急物資和生活物資中轉(zhuǎn)調(diào)運(yùn)站、接駁點(diǎn)或分撥場(chǎng)地。

四、實(shí)施思路

整體而言，我國(guó)各超大特大城市正在逐步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進(jìn)程，但在系統(tǒng)規(guī)劃及各項(xiàng)支撐保障體系方面仍需不斷完善，現(xiàn)對(duì)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出實(shí)施思路和策略。

（一）以城市需求為基礎(chǔ)，評(píng)估城市風(fēng)險(xiǎn)

“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施作為傳統(tǒng)防災(zāi)和應(yīng)急設(shè)施的補(bǔ)充，其建設(shè)應(yīng)當(dāng)與超大特大城市已有設(shè)施建設(shè)水平和未來(lái)預(yù)估需求相匹配，為超大特大城市可持續(xù)發(fā)展和災(zāi)害管理提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。不同地區(qū)可能面臨不同類型和強(qiáng)度的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，在面對(duì)日益復(fù)雜和多樣化災(zāi)害挑戰(zhàn)時(shí)，僅僅依靠單一維度或片面考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

具體可依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，整合、梳理多部門多領(lǐng)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，重點(diǎn)識(shí)別新時(shí)期城市面臨的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會(huì)安全等風(fēng)險(xiǎn)特征，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)新方法，多維度綜合評(píng)估城市安全韌性水平，識(shí)別城市空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施配置問(wèn)題和短板。

（二）以韌性城市為重點(diǎn)，分析多維情景

充分考慮人口分布、土地資源、產(chǎn)業(yè)布局、地理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力等特點(diǎn)，落實(shí)韌性城市建設(shè)要求，從醫(yī)療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應(yīng)等應(yīng)急保障功能出發(fā)，全方位梳理具備“平急兩用”改造或建設(shè)條件的多種類型“平急兩用”應(yīng)用場(chǎng)景。

以安全等級(jí)高、空間容量大、交通便捷的體育場(chǎng)館、展覽中心、應(yīng)急醫(yī)療、大型文化教育設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施為重點(diǎn)，鼓勵(lì)市政基礎(chǔ)設(shè)施用地復(fù)合利用，“急時(shí)”具備地上空間對(duì)外開(kāi)放及應(yīng)急避難保障功能。鼓勵(lì)商業(yè)商務(wù)樓宇、賓館酒店、餐飲設(shè)施、工業(yè)廠房等在建設(shè)過(guò)程中融入平急功能復(fù)合及可轉(zhuǎn)換設(shè)計(jì)理念。充分考慮場(chǎng)地條件、平整程度、綠化方式等要求，引導(dǎo)具備平急功能復(fù)合條件的綠地與開(kāi)敞空間建設(shè)。針對(duì)具備平急轉(zhuǎn)換條件的城市戰(zhàn)略性留白用地，按需預(yù)留市政、交通設(shè)施接入條件。

（三）以規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)為引領(lǐng)，注重平穩(wěn)兼顧

“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)過(guò)程中，需要兼顧考慮平時(shí)使用和應(yīng)急使用的需求，傳統(tǒng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施在設(shè)計(jì)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面不足以應(yīng)對(duì)緊急情況下的功能需求。

根據(jù)城市實(shí)際情況和應(yīng)急需求，加快編制“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，優(yōu)化空間布局。制定“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)規(guī)范和設(shè)計(jì)或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先保障“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地報(bào)批，推動(dòng)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施工作更好落地，同時(shí)兼顧平時(shí)和急時(shí)兩種情景下的雙重功能，做到平時(shí)不閑置不浪費(fèi)，應(yīng)急時(shí)轉(zhuǎn)換高效。

（四）以多方參與為抓手，激發(fā)市場(chǎng)活力

發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)和財(cái)政政策支持，充分調(diào)動(dòng)民間投資積極性，鼓勵(lì)和吸引企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等更多資本參與“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改造和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。