“國以民為本，民以食為天，食以農(nóng)為源，農(nóng)以地為本”，糧食產(chǎn)業(yè)是國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)，更是立國之本。而耕地是我們賴以生存和利用的基礎(chǔ)性資源，是社會永續(xù)發(fā)展的根本命脈。2015年，《國家安全法》正式通過并實施，糧食安全列入國家安全法上升到國家安全戰(zhàn)略地位。近年來，受國際政治、經(jīng)濟環(huán)境影響，糧食安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，耕地保護成為了歷史和時代賦予我們的艱巨而不可松懈的重要任務(wù)，糧食安全戰(zhàn)略地位更加突顯。

當(dāng)前，“五級三類”國土空間規(guī)劃體系基本建立，耕地保護國土空間專項規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃重要組成部分，是落實黨中央和國務(wù)院關(guān)于耕地保護作出系列重大決策部署以及2024年“中央1號文”工作要求的空間基礎(chǔ)?；趥€人對家鄉(xiāng)縣級耕地保護工作的總體感觀，以“目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向和操作導(dǎo)向”為著眼點，從“摸家底、明目標(biāo)、優(yōu)布局、探路徑”等方面提出以下幾點思考。

一、 摸家底

“摸家底”，即掌握耕地資源現(xiàn)狀，梳理耕地保護取得的成效與存在的問題，分析未來耕地保護面臨的新形勢。

首先，分析并總結(jié)縣域地理格局、國土空間開發(fā)利用發(fā)展趨勢以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性情況，這是決定耕地資源分布的自然基礎(chǔ)。

其次，根據(jù)“三調(diào)”及最新國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)，掌握縣域耕地資源總量、分布情況，并從耕地類型、坡度、質(zhì)量等視角評價耕地資源情況。

第三，收集縣級落實國家糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定等戰(zhàn)略所制定的耕地保護相關(guān)的制度、政策、措施以及實施的農(nóng)用地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造等重點項目，總結(jié)在耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”等“三位一體”保護方面取得的顯著成效。

第四，通過調(diào)研與深度訪談等方法，從耕地保護意識相對淡薄、耕地“非糧化”、耕地“非農(nóng)化”等視角分析當(dāng)前耕地保護中存在問題。

最后，從資源環(huán)境約束趨緊與糧食安全、農(nóng)民利益至上與生產(chǎn)經(jīng)營等視角，總結(jié)耕地保護與開發(fā)利用所面臨的新形勢、新要求。

二、 明目標(biāo)

“明目標(biāo)”，即明確耕地保護國土空間專項規(guī)劃目標(biāo)和主要任務(wù)?；谑崂砗涂偨Y(jié)的實際問題以及所面臨的新形勢、新要求，提出規(guī)劃所要達到的最終目標(biāo)。

一方面，從堅持耕地保護優(yōu)先、堅持保護與發(fā)展協(xié)調(diào)、堅持實事求是、堅持精準(zhǔn)施策等角度，有針對性的提出耕地保護國土空間專項規(guī)劃原則或者策略。

另一方面，結(jié)合縣級“三區(qū)三線”耕地保護目標(biāo)和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)，進一步細化與落實2025年（近期）和2035年（規(guī)劃目標(biāo)年）耕地保護目標(biāo)要求。建議從以下方面開展：一是，牢守耕地保護紅線，推進撂荒耕地復(fù)耕和耕地集中布局；二是，加強永久基本農(nóng)田特殊管護，優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局；三是，強化耕地質(zhì)量建設(shè)，積極推進中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、污染耕地修復(fù)以及耕作層剝離再利用等工程建設(shè)；五是，創(chuàng)新耕地保護措施，提升耕地現(xiàn)代化、智能化治理體系；六是，明確耕地保護目標(biāo)、永久基本農(nóng)田保護面積、永久基本農(nóng)田儲備區(qū)面積、補充耕地規(guī)模、可恢復(fù)耕地復(fù)耕規(guī)模以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模，做到耕地保護工作可量化、可考核、可監(jiān)督。

三、 優(yōu)布局

“優(yōu)布局”，即優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田布局。

首先，結(jié)合縣域自然地理格局、國土空間總體規(guī)劃“三類空間”以及重點建設(shè)項目需求，在確保耕地保護目標(biāo)的基礎(chǔ)上，逐步調(diào)整不符合自然地理條件的土地利用方式，積極推進“耕地下山”和“林果上山”，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。

其次，在優(yōu)化耕地布局的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格落實耕地用途管制，明確耕地利用優(yōu)先序，科學(xué)劃定糧食主產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)，劃定蔬菜、棉花等重要經(jīng)濟作物生產(chǎn)空間。

第三，在“三區(qū)三線”永久基本農(nóng)田成果的基礎(chǔ)上，按照堅決嚴(yán)禁新增違法占用永久基本農(nóng)田、妥善處理永久基本農(nóng)田劃定不實存量的原則，開展永久基本農(nóng)田的整改與恢復(fù)。

最后，在永久基本農(nóng)田分布的基礎(chǔ)上，做好永久基本農(nóng)田占用與補劃。同時，結(jié)合全域土地綜合整治，進一步提高永久基本農(nóng)田的集中連片度，但要禁止借助全域土地綜合整治調(diào)整永久基本農(nóng)田，規(guī)避重點建設(shè)項目占用永農(nóng)審批。

四、探路徑

“探路徑”，即探索與創(chuàng)新耕地保護路徑。

一是，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地。一方面，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地，重點建設(shè)項目需要符合縣級國土空間總體規(guī)劃與相關(guān)行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，嚴(yán)格落實耕地“大占補”制度，即各類占用耕地行為均需落實占補平衡，堅持以補定占、嚴(yán)控占用、嚴(yán)格補充、嚴(yán)守總量，確保建設(shè)占用與非農(nóng)建設(shè)占用耕地得以補充。

二是，有序推進可恢復(fù)耕地復(fù)耕。結(jié)合實地調(diào)研，在保障農(nóng)民利益的前提下，確定可進行復(fù)耕的圖斑的數(shù)量、總規(guī)模與分布情況，科學(xué)劃定可恢復(fù)耕地復(fù)耕空間。結(jié)合自然條件對撂荒耕地以及可恢復(fù)耕地有計劃、有節(jié)奏的開展復(fù)耕工作。

三是，針對生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)耕地、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)現(xiàn)狀耕地、河湖管理范圍線內(nèi)現(xiàn)狀耕地、批而未建尤其是收儲后未出讓地塊內(nèi)現(xiàn)狀耕地以及城鎮(zhèn)村及工礦范圍內(nèi)現(xiàn)狀耕地，分類制定相關(guān)保護措施。

四是，強化永久基本農(nóng)田特殊保護。一方面，量質(zhì)并重做好永久基本農(nóng)田補劃。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途；嚴(yán)格限制非農(nóng)建設(shè)占用永久基本農(nóng)田的條件，一般建設(shè)項目不得占用；針對符合占用條件的重大建設(shè)項目，建立選址論證制度，對占用的必要性、合理性、補劃方案的可行性進行嚴(yán)格論證，確保補劃的永久基本農(nóng)田符合要求。

五是，健全和完善永久基本農(nóng)田儲備區(qū)制度。從嚴(yán)控制永久基本農(nóng)田儲備區(qū)準(zhǔn)入門檻，優(yōu)先將土地綜合整治新增加的耕地、正在實施整治的中低產(chǎn)田等納入永久基本農(nóng)田儲備區(qū)，儲備區(qū)內(nèi)耕地劃為永久基本農(nóng)田前，按照一般耕地管理。

六是，統(tǒng)籌實施耕地保護重點項目。針對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、補充耕地、耕地恢復(fù)、耕地提質(zhì)改造、全域土地綜合整治試點等項目，從重點區(qū)域、項目范圍、建設(shè)時序以及投資估算等進行科學(xué)安排。

本次縣級耕地保護國土空間專項規(guī)劃幾點思考是在國土空間規(guī)劃體系下，對耕地資源領(lǐng)域國土空間專項類規(guī)劃的思考。本文觀點在參考耕地保護相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上的總結(jié)，僅代表個人觀點，不當(dāng)之處聯(lián)系即刪。

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