摘要：當(dāng)前我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中存在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)確定欠缺科學(xué)性、價(jià)值取向模糊的問(wèn)題，通過(guò)思考當(dāng)前社會(huì)背景下控制性詳細(xì)規(guī)劃的本質(zhì)以及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系編制的內(nèi)在邏輯。選取與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度密切相關(guān)的公共利益因子即人均集中綠地、停車(chē)位、日照間距，結(jié)合原有指標(biāo)體系劃分出“剛性底線--彈性區(qū)--修正指標(biāo)”三個(gè)層次指標(biāo)并進(jìn)一步界定指標(biāo)性質(zhì)，保證指標(biāo)體系的強(qiáng)制性、開(kāi)放性與引導(dǎo)性，最終構(gòu)建以公共利益因子為核心的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系，以平衡控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過(guò)程中的公平與效率，提高編制方法的科學(xué)性。

1.當(dāng)前控規(guī)編制中存在的問(wèn)題

1.1開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)確定欠缺科學(xué)性

開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)作為控規(guī)指標(biāo)體系的核心，是城市土地開(kāi)發(fā)效益的綜合表現(xiàn)。然而，在控規(guī)編制的整個(gè)過(guò)程中，對(duì)于開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)的確定仍然存在著科學(xué)性不足的問(wèn)題。目前對(duì)于核心指標(biāo)容積率的確定并沒(méi)有形成一套完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并且在實(shí)際操作中大多仍停留在利用形態(tài)模擬來(lái)“反推”取值的階段。雖然這種方式可以直觀地將抽象數(shù)字轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的空間形態(tài)，但這些預(yù)測(cè)和分析大部分依靠規(guī)劃設(shè)計(jì)人員的經(jīng)驗(yàn)判斷和專業(yè)素養(yǎng)，缺乏科學(xué)方法和客觀標(biāo)準(zhǔn)。

1.2價(jià)值取向模糊

控規(guī)是以土地公有制社會(huì)制度為基礎(chǔ)，以保障經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)近期社會(huì)發(fā)展計(jì)劃為目標(biāo)，作為一種地方政府調(diào)控城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的工具出現(xiàn)的?？陀^地說(shuō)，控規(guī)雖然既是工具又有政策導(dǎo)向，但在大多數(shù)時(shí)候卻是強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先——更強(qiáng)調(diào)其工具性而忽視了其政策性。在控規(guī)編制的過(guò)程中由于過(guò)度考慮土地開(kāi)發(fā)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和吸引投資方面的積極作用，對(duì)其與公共利益密切相關(guān)的“負(fù)外部性”問(wèn)題關(guān)注不足，導(dǎo)致政府財(cái)政水平持續(xù)提升、開(kāi)發(fā)商收獲顯著而公眾利益缺失的情況層出不窮。

2.以公共利益因子為核心的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系思考

2.1公共利益和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度之間的關(guān)系

首先，由于當(dāng)前控規(guī)對(duì)于開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的控制已經(jīng)很好地保證了效率，若要進(jìn)一步完善控規(guī)的編制方法，還須抓住本質(zhì)，將保障公共利益作為開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)所關(guān)注的核心。

其次，對(duì)于城市居住地塊而言，居民共享的社區(qū)公共資源綠地、學(xué)校、醫(yī)院等最能代表其利益。雖然從表面上來(lái)看這些公共資源和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度沒(méi)有聯(lián)系，但將它們均攤到每個(gè)居民身上時(shí)，就能看出兩者之間具有明顯的相關(guān)性：在公共資源總量一定的情況下，居住地塊街坊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度越高，能容納的人口就越多，人均公共資源就會(huì)減少，隨之而來(lái)的是居民生活質(zhì)量的下降，公共利益的缺失。因此，將開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)與社區(qū)公共資源相匹配是保障居民公共利益的前提。在此前提下，即使開(kāi)發(fā)強(qiáng)度很高，也能保障居民的公共利益，反之即使開(kāi)發(fā)強(qiáng)度很低，公共利益也會(huì)受到損害。

總而言之，在控規(guī)編制中開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與公共利益互相牽制，前者為外在表現(xiàn)，后者則為內(nèi)在價(jià)值取向。構(gòu)建開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系的時(shí)候應(yīng)以公共利益為核心，進(jìn)而調(diào)節(jié)公平與效率之間的關(guān)系。

2.2剛性與彈性的關(guān)系

控規(guī)的剛性與彈性，一直以來(lái)都是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的話題。首先，控規(guī)的全稱是“控制性詳細(xì)規(guī)劃”，其中“控制”一詞本身就有剛性的內(nèi)涵；而“規(guī)劃”一詞又明顯帶有發(fā)展的眼光，具有未來(lái)導(dǎo)向性，是一種不確定性的東西，因此發(fā)展規(guī)劃往往具有可變化的空間即彈性。其次，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市開(kāi)發(fā)的復(fù)雜性，控規(guī)也無(wú)法對(duì)未來(lái)做出完全準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，這使得控制失效或修改成為必然。因此，控規(guī)的編制應(yīng)事先理清什么需要進(jìn)行規(guī)劃，什么應(yīng)該留給市場(chǎng)，搞清楚什么是該控制并能控制住的，通過(guò)剛性的控制去調(diào)控市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”。

換言之，控規(guī)的首要任務(wù)不應(yīng)集中在預(yù)測(cè)地塊具體的開(kāi)發(fā)內(nèi)容上，更重要的是保住城市發(fā)展的底線，確定未來(lái)不應(yīng)做什么。那么就應(yīng)從公共利益出發(fā)，因開(kāi)發(fā)導(dǎo)致其受損的情況就要進(jìn)行干預(yù)，反之則應(yīng)交給市場(chǎng)調(diào)節(jié)。將保障公共利益作為開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制的剛性底線，同時(shí)釋放出控規(guī)的彈性，最終實(shí)現(xiàn)剛性與彈性的有機(jī)共存。

2.3指標(biāo)確定與相關(guān)規(guī)范之間的關(guān)系

目前控規(guī)的指標(biāo)體系分為規(guī)定性指標(biāo)與引導(dǎo)性指標(biāo)，規(guī)定性指標(biāo)主要包括：用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑密度、綠地率、建筑控制高度、建筑紅線后退距離、交通出入口方位和停車(chē)泊位及其他需要配置的公共設(shè)施等。引導(dǎo)性指標(biāo)一般包括：人口容量，建筑形式、體量、色彩、風(fēng)格等要求?，F(xiàn)有的指標(biāo)體系看似成熟、穩(wěn)定，但規(guī)劃師在實(shí)際的控規(guī)編制中對(duì)于重要指標(biāo)的確定仍依賴于經(jīng)驗(yàn)，忽視了與城市建設(shè)相關(guān)規(guī)范之間的關(guān)系，導(dǎo)致控規(guī)的合理性欠缺并且在后續(xù)的實(shí)施與管理中出現(xiàn)頻繁調(diào)整的情況，嚴(yán)重?fù)p害了控規(guī)作為法定規(guī)劃的嚴(yán)肅性。

同時(shí)，相關(guān)規(guī)范中的強(qiáng)制性條文規(guī)定直接涉及人民生命財(cái)產(chǎn)安全、人身健康、環(huán)境保護(hù)和其他公共利益，所關(guān)注的內(nèi)容更加具體，也更加具有針對(duì)性，是城市規(guī)劃中必須保證的底線要求，對(duì)于控規(guī)指標(biāo)的確定具有重要的指導(dǎo)性。

3.以公共利益因子為核心的居住地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1公共利益因子的篩選

對(duì)于居住地塊來(lái)說(shuō)，公共利益因子的選擇依據(jù)居住區(qū)的相關(guān)規(guī)范，選取的標(biāo)準(zhǔn)有如下兩個(gè)：新版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)GB50180—2018》《住宅建筑規(guī)范GB50386—2005》中住宅建筑日照、住宅建筑停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)）、綠地率、集中綠地、公共綠地、住宅建筑控制線、配套公建、道路交通、防噪等幾類強(qiáng)制性條文。

3.2指標(biāo)體系確定

3.2.1指標(biāo)類型

(1)剛性底線指標(biāo)——保障公共利益

將公共利益因子作為剛性底線指標(biāo)，也是新開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系中最基礎(chǔ)、起決定性作用的指標(biāo)，必須嚴(yán)格遵守，主要包括人均集中綠地因子、日照因子、停車(chē)位因子。指標(biāo)賦值主要從相關(guān)規(guī)范中選取，對(duì)下限值進(jìn)行限定。

(2)彈性區(qū)間指標(biāo)——調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)利益

彈性區(qū)間指標(biāo)是在滿足剛性底線指標(biāo)的人均值下限的基礎(chǔ)上，調(diào)節(jié)開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)效益的一類指標(biāo)。它提供了一種剛性的、不準(zhǔn)突破的范圍值，通過(guò)這種剛性與彈性相結(jié)合的方式去平衡居民、開(kāi)發(fā)商與政府三者之間的關(guān)系。指標(biāo)以容積率為核心，還包括建筑密度、綠地率和建筑高度，其中容積率的賦值依據(jù)既有的“值域化”研究，其余指標(biāo)的賦值應(yīng)在保證公共利益的前提下考慮經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

(3)修正指標(biāo)——區(qū)間調(diào)整

由于容積率等彈性區(qū)間指標(biāo)在“值域化”基礎(chǔ)上得到的是一種范圍較大的理想值，且局限于居住地塊內(nèi)部，缺乏宏觀尺度的平衡。同時(shí)，控規(guī)作為在城市總體規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)之間承上啟下的規(guī)劃層次屬性，在開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系方面也應(yīng)有所體現(xiàn)。因此，為了增加指標(biāo)的科學(xué)性和可操作性，改變目前單純“給指標(biāo)”的工作狀況，在指標(biāo)體系中引入修正指標(biāo)，從更大尺度層面上結(jié)合城市設(shè)計(jì)、工程規(guī)劃設(shè)計(jì)及相關(guān)學(xué)科知識(shí)對(duì)彈性區(qū)間指標(biāo)進(jìn)行修正。

3.2.2指標(biāo)性質(zhì)

指標(biāo)的性質(zhì)主要分為規(guī)定性指標(biāo)和引導(dǎo)性指標(biāo)兩大類。其中規(guī)定性指標(biāo)是指規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行的控制管理要求，一般可以用量化的數(shù)字表示；引導(dǎo)性指標(biāo)一般難以量化，且具有一定的靈活性，因而用建議的方式提出要求。本次開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系中的引導(dǎo)性指標(biāo)一般用于對(duì)規(guī)定性指標(biāo)的修正和調(diào)整。規(guī)定性指標(biāo)包括人均集中綠地、停車(chē)位、日照標(biāo)準(zhǔn)、容積率、建筑密度、建筑高度、綠地率等指標(biāo)，是基于地塊尺度對(duì)地塊本身的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行控制；引導(dǎo)性指標(biāo)包括城市密度分區(qū)、城市設(shè)計(jì)要求、空間句法分析、建筑形態(tài)等指標(biāo)，是從整體片區(qū)甚至城市尺度對(duì)地塊開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行指導(dǎo)和建議。

表1  以公共利益因子為核心的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)體系

4.結(jié)語(yǔ) 

控規(guī)改革的方向是通過(guò)強(qiáng)化剛性釋放彈性?？匾?guī)要更具剛性，其內(nèi)容必須重新界定，需明確其核心本質(zhì)，有針對(duì)性地進(jìn)行控制。本文明確當(dāng)今社會(huì)背景下控規(guī)的本質(zhì)應(yīng)是市場(chǎng)效率下保障公共利益底線，在此基礎(chǔ)上提出以公共利益因子為核心的控制指標(biāo)體系，希望通過(guò)對(duì)與開(kāi)發(fā)強(qiáng)度相關(guān)聯(lián)的公共利益因子進(jìn)行剛性控制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保障，在把握住指標(biāo)體系強(qiáng)制性的同時(shí)，發(fā)揮開(kāi)放性、強(qiáng)化引導(dǎo)性，以給予市場(chǎng)充分的決策空間，最終實(shí)現(xiàn)公平與效率的融合。