一、未利用地內涵

不同分類依據(jù)，對未利用地的定義不同。

《第三次全國國土調查技術規(guī)程》（TD/T 1055—2019）土地利用現(xiàn)狀分類對應的未利用地包括：其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海灘涂、內陸灘涂、沼澤地、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地及裸巖石礫地等11種二級類土地。

《全民所有自然資源資產清查技術指南（試行稿）》定義未利用地為“國土變更調查”成果中的河流水面、湖泊水面、冰川及永久積雪、鹽堿地、沙地、裸土地及裸巖石礫地。

《中華人民共和國土地管理法》（2022年）第四條規(guī)定：農用地是指直接用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

《國土空間調查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號）指出：未利用地是除去農用地與建設用地之外的其他陸域地類，包括其他沼澤地、沿海灘涂、內陸灘涂、河流水面、湖泊水面、冰川及永久積雪、空閑地、后備耕地、鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地。

二、未利用地開發(fā)利用相關政策

（一）《中華人民共和國土地管理法》相關規(guī)定

第十三條：“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。”

第三十七條：“非農業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。”

第三十九條：“國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發(fā)未利用的土地；適宜開發(fā)為農用地的，應當優(yōu)先開發(fā)成農用地。”

第四十條：“開墾未利用的土地，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開墾的區(qū)域內，經依法批準后進行。禁止毀壞森林、草原開墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。”

第四十一條：“開發(fā)未確定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產的，經縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用。”

（二）鼓勵發(fā)展休閑旅游業(yè)

 

2016年11月7日，《關于促進自駕車旅居車旅游發(fā)展的若干意見》（旅發(fā)〔2016〕148號）規(guī)定，對自駕車旅居車營地的特定功能區(qū)使用未利用地的，“在不改變土地用途、不固化地面的前提下，可按原地類管理。”

2017年5月27日，《關于推動落實休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展政策的通知》》（農辦加〔2017〕15號）指出“要支持有條件的地方通過盤活農村閑置房屋、集體建設用地、‘四荒地’、可用林場和水面等資產資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。”

2018年11月15日，《關于促進鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展的指導意見》（文旅資源發(fā)〔2018〕98號）在用地保障中指出“支持歷史遺留工礦廢棄地再利用、荒灘等未利用土地開發(fā)鄉(xiāng)村旅游。”

2022年5月11日，《巴蜀文化旅游走廊建設規(guī)劃》（文旅資源發(fā)〔2022〕54號）明確“支持使用荒山、荒地、荒灘、荒坡等未利用地及工礦廢棄地建設旅游項目，鼓勵兩省市研究探索科學利用未利用地、工礦廢棄地建設旅游項目的具體實施辦法。”

2022年11月13日，《關于推動露營旅游休閑健康有序發(fā)展的指導意見》（文旅資源發(fā)〔2022〕111號）指出“營地在不改變土地用途、不影響林木生長、不采伐林木、不固化地面、不建設固定設施的前提下，可依法依規(guī)利用土地資源，推動建立露營地與土地資源的復合利用機制，超出復合利用范圍的，依法依規(guī)辦理相關用地手續(xù)。”

（三）鼓勵發(fā)展光伏、風力發(fā)電項目

2023年3月20日，《關于支持光伏發(fā)電產業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）指出，鼓勵利用未利用地和存量建設用地發(fā)展光伏發(fā)電產業(yè)，“在嚴格保護生態(tài)前提下，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設大型光伏基地”。

2023年4月6日，國家能源局印發(fā)《2023年能源工作指導意見》（國能發(fā)規(guī)劃〔2023〕30號），明確大力發(fā)展風電太陽能發(fā)電，“推動第一批以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風電光伏基地項目并網投產，建設第二批、第三批項目，積極推進光熱發(fā)電規(guī)?；l(fā)展?！?/span>

（四）鼓勵發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)

2015年8月18日，《關于積極開發(fā)農業(yè)多種功能 大力促進休閑農業(yè)發(fā)展的通知》（農加發(fā)〔2015〕5號）指出，“鼓勵利用“四荒地”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）發(fā)展休閑農業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農業(yè)，其建設用地指標給予傾斜?！?/span>

2022年1月4日，《關于做好2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（中央一號文件）強化現(xiàn)代農業(yè)基礎支撐，“引導新發(fā)展林果業(yè)上山上坡，鼓勵利用‘四荒’資源，不與糧爭地?！?/span>

2023年1月2日，《關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（中央一號文件）實施設施農業(yè)現(xiàn)代化提升行動，“在保護生態(tài)和不增加用水總量前提下，探索科學利用戈壁、沙漠等發(fā)展設施農業(yè)。”