土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上自然資源主管部門(mén)為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。自1996年第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立后，各地土地儲(chǔ)備工作相繼開(kāi)展，土地儲(chǔ)備制度體系也在探索中日漸成熟，逐步形成具有中國(guó)特色的土地儲(chǔ)備制度。
一、分散探索階段（1996年——2001年）
1996年上海率先成立我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心，拉開(kāi)了城市土地儲(chǔ)備工作的序幕。1997年杭州市國(guó)土資源局成立土地儲(chǔ)備中心。1999年《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲(chǔ)備制度的通知》在全國(guó)范圍推廣。2001年《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》明確提出“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋?，金融部門(mén)要依法提供信貸支持?！?/span>自此，全國(guó)各地積極成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作。在這一階段尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的管理制度體系，而以上海為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型、杭州為代表的政府主導(dǎo)型、武漢為代表的政府市場(chǎng)混合型土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式初步建立。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，市場(chǎng)需求、收益追求是推動(dòng)土地儲(chǔ)備制度形成的關(guān)鍵根源。二、發(fā)展完善階段（2001年——2007年）
自2001年《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》下發(fā)后，全國(guó)市、縣多地相繼成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2002年《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定》要求嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛出讓?zhuān)瑢?shí)行土地集中統(tǒng)一供應(yīng)。2006年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》提出“為加強(qiáng)土地調(diào)控，由財(cái)政部門(mén)從繳入地方國(guó)庫(kù)的土地出讓收入中，劃出一定比例資金，用于建立國(guó)有土地收益基金”。2007年《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》確定了土地儲(chǔ)備資金的來(lái)源渠道、使用范圍、收入管理等。這一階段中央政府試行主導(dǎo)土地收儲(chǔ)工作。賦予土地收儲(chǔ)回收閑置用地的重要任務(wù)，推進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用，實(shí)行集中統(tǒng)一供地。拓展籌資渠道，建立國(guó)有土地收益基金和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)身兼市場(chǎng)管理者與經(jīng)營(yíng)者職能，成為地方經(jīng)營(yíng)城市的融資助手。三、擴(kuò)張規(guī)范階段（2007年——2015年）
2007年《土地儲(chǔ)備管理辦法》出臺(tái)，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不斷壯大，業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，土地收儲(chǔ)工作進(jìn)入全面擴(kuò)張推行階段。2012年國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》，要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)行名錄制管理，提出融資規(guī)?？刂瓶ü芾碇贫龋M(jìn)一步規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)融資管理。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，規(guī)定地方政府舉債只能通過(guò)發(fā)行債券，不得再進(jìn)行土地抵押貸款。這一舉措使得土地儲(chǔ)備融資方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。這一階段土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張，作為地方“經(jīng)營(yíng)城市”的重要抓手，機(jī)構(gòu)背負(fù)巨大的貸款壓力，收儲(chǔ)價(jià)格一再被壓低，通過(guò)招拍掛獲得更高的土地收益。資金籌措過(guò)程中，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)過(guò)度依賴金融信貸機(jī)構(gòu)，存在較大的信貸風(fēng)險(xiǎn)。四、改革創(chuàng)新階段（2016年至今）
為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2016年《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》，明確提出了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能調(diào)整和籌融資方式調(diào)整（“兩調(diào)整”）的要求，規(guī)定各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備貸款業(yè)務(wù)。2017年《地方政府土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》頒布，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券在地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券中額度單列，有效防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2018年《土地儲(chǔ)備管理辦法》與《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》同步出臺(tái)，進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備總體業(yè)務(wù)和資金管理。2019年《關(guān)于開(kāi)展土地儲(chǔ)備資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)工作的函》指出在山東濟(jì)南、河北石家莊、浙江杭州、寧波等8個(gè)城市開(kāi)展土地儲(chǔ)備資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)編制，并啟動(dòng)土地儲(chǔ)備資產(chǎn)清查專(zhuān)項(xiàng)工作。2022年《關(guān)于升級(jí)土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)的通知》明確界定儲(chǔ)備土地是以國(guó)家所有權(quán)形態(tài)存在的國(guó)有建設(shè)用地，對(duì)各類(lèi)儲(chǔ)備土地實(shí)行全口徑管理。這一階段土地儲(chǔ)備承擔(dān)起“去杠桿、去庫(kù)存、防風(fēng)險(xiǎn)”的任務(wù)。與職能無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù)部門(mén)或剝離或轉(zhuǎn)為企業(yè)，土地儲(chǔ)備資金使用更為嚴(yán)謹(jǐn)，地方政府債券將作為土地儲(chǔ)備今后籌資的重要渠道之一。五、新形勢(shì)下如何建設(shè)土地儲(chǔ)備制度
（一）重點(diǎn)推進(jìn)片區(qū)收儲(chǔ)和綜合開(kāi)發(fā)
《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃布局和支撐體系，實(shí)施城市更新行動(dòng)，提出建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系，推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革。結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的編制，劃定儲(chǔ)備片區(qū)，重點(diǎn)推進(jìn)片區(qū)收儲(chǔ)和綜合開(kāi)發(fā)。對(duì)存量土地，統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一收儲(chǔ)，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一供應(yīng)，科學(xué)配置。（二）科學(xué)編制儲(chǔ)備土地資產(chǎn)負(fù)債表
編制儲(chǔ)備土地資產(chǎn)負(fù)債表，明晰資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益三者之間的關(guān)系。全面反映核算期儲(chǔ)備土地資產(chǎn)與負(fù)債的規(guī)模、構(gòu)成以及所有者權(quán)益變動(dòng)情況，摸清儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)土地資產(chǎn)保值增值，維護(hù)所有者權(quán)益。（三）促進(jìn)資金來(lái)源多元化
面對(duì)土地儲(chǔ)備資金困境，探索多元化的資金來(lái)源渠道。建立健全國(guó)有土地收益基金制度，足額計(jì)提、按時(shí)撥付、專(zhuān)款專(zhuān)用。建立健全土地儲(chǔ)備成本足額補(bǔ)償回收機(jī)制，探索以貨幣或?qū)嵨镅a(bǔ)償方式置換土地，減少收儲(chǔ)環(huán)節(jié)現(xiàn)金支出。發(fā)行土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券，納入政府性基金預(yù)算管理，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。（四）加強(qiáng)土地儲(chǔ)備信息化管理
按照“批、儲(chǔ)、供、用”全生命周期信息化管理要求，建立土地儲(chǔ)備全業(yè)務(wù)信息化管理體系。將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與空間規(guī)劃數(shù)據(jù)緊密結(jié)合，構(gòu)造圖、屬、檔一體化全業(yè)務(wù)辦理流程，實(shí)現(xiàn)從地塊的報(bào)批、征收、開(kāi)發(fā)整理、入庫(kù)儲(chǔ)備、供應(yīng)出庫(kù)、財(cái)務(wù)核銷(xiāo)等全流程信息化管理，土地儲(chǔ)備計(jì)劃實(shí)時(shí)性更強(qiáng)，土地儲(chǔ)備流程更順暢。陜西省西安市雁塔區(qū)太白南路139號(hào)榮禾云圖中心16層
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