隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，城市建設(shè)發(fā)展越來越迅速，推動(dòng)著我國其他行業(yè)不斷進(jìn)步，為我國基礎(chǔ)建設(shè)的不斷完善貢獻(xiàn)力量。近年來，隨著全球環(huán)境危機(jī)日益加深，重大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，一場暴雪可能讓城市面臨交通癱瘓，一場暴雨可能讓半座城市陷入內(nèi)澇，一場地震可能讓半座城市消失，一場疫情可能讓整個(gè)城市混亂又靜止。城市在應(yīng)對自然災(zāi)害、社會(huì)安全和公共衛(wèi)生中表現(xiàn)出一定的脆弱性，以公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件為代表的災(zāi)害類型已逐漸成為影響城市安全的主要因素。在中國當(dāng)前重構(gòu)國土空間規(guī)劃體系的背景下，我們需探索如何將韌性城市規(guī)劃理念融入各級國土空間規(guī)劃體系中，從而提升城市應(yīng)對與恢復(fù)的綜合實(shí)力。

圖片來源于網(wǎng)絡(luò)

一、韌性城市

“韌性城市（Resilience City）”，起源于拉丁語“resilio”的“韌性”一詞，大意是“恢復(fù)到原始狀態(tài)”。上世紀(jì)70年代初，這一概念應(yīng)用在生態(tài)系統(tǒng)研究領(lǐng)域，后來逐漸擴(kuò)展到社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)等領(lǐng)域。本世紀(jì)初，韌性的理念被用于城市復(fù)雜系統(tǒng)，然后產(chǎn)生了韌性城市的概念。韌性城市指城市能夠憑自身的能力抵御災(zāi)害，減輕災(zāi)害損失，并合理調(diào)配資源以從災(zāi)害中快速恢復(fù)過來。長遠(yuǎn)的來講，城市能夠從過往的災(zāi)害事故中學(xué)習(xí)，提升對災(zāi)害的適應(yīng)能力。韌性城市具有多樣性、冗余性、穩(wěn)健性、可恢復(fù)性、適應(yīng)性和智慧性等六項(xiàng)特征。

韌性城市特性(圖片來筆者自繪)

二、評估指標(biāo)體系構(gòu)建

城市韌性依賴于城市中多種系統(tǒng)和耦合系統(tǒng)的累積和持續(xù)韌性。城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)通過規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營和維修為城市韌性提供功能保障和支撐；同時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)及其功能依賴于城市韌性。系統(tǒng)之間的相互關(guān)聯(lián)性，是評估系統(tǒng)和子系統(tǒng)韌性的重要考量因素。2013-2018年間，奧雅納與洛克菲勒基金會(huì)合作推出一套評價(jià)城市韌性的實(shí)用方法體系：城市韌性指標(biāo)法是一套能夠打造韌性城市的工作法則，包含4個(gè)維度、12個(gè)韌性城市目標(biāo)、156個(gè)評價(jià)指標(biāo)。

韌性城市框架及指標(biāo)體系圖

(圖片來源于趙丹，楊兵，何永《城市韌性評價(jià)指標(biāo)體系探討——以北京市為例》)

1、風(fēng)險(xiǎn)評估韌性

通過規(guī)劃建設(shè)前的風(fēng)險(xiǎn)評估，從空間維度掌握城市所面臨的災(zāi)害分布特征，識別危險(xiǎn)區(qū)域?？芍笇?dǎo)優(yōu)化城市規(guī)劃用地布局，為合理布置相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和防災(zāi)設(shè)施提供技術(shù)支撐。另一方面，對城市建設(shè)現(xiàn)狀或者規(guī)劃方案進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估，可以為其制定出超過規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)的非工程方案，從而節(jié)約工程投資的同時(shí)，最大限度地降低災(zāi)害影晌程度，充分體現(xiàn)韌性城市規(guī)劃建設(shè)的冗余性。

城市風(fēng)險(xiǎn)包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等。根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，聚焦到幾類城市主要風(fēng)險(xiǎn)。在單一災(zāi)害的分析基礎(chǔ)之上，形成多種災(zāi)害疊加情境下災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果，最后形成動(dòng)態(tài)綜合風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫。

2、空間格局韌性

空間安全布局是城市韌性建設(shè)的基礎(chǔ)。以多功能性、冗余度和多尺度為目標(biāo)，構(gòu)建以生態(tài)空間、避難空間和安全生產(chǎn)空間為重點(diǎn)的韌性城市空間格局。

生態(tài)空間包涵三類功能：生態(tài)服務(wù)功能、生物多樣性功能和生態(tài)敏感性功能。通過生態(tài)源地識別、生態(tài)廊道疏通和生態(tài)節(jié)點(diǎn)明晰優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)生境網(wǎng)絡(luò)完整性。

避難空間由應(yīng)急避難場所、疏散通道和救援通道構(gòu)成。防災(zāi)避難空間在避難、救災(zāi)以及抵御二次災(zāi)害的過程中有著極其重要的作用。通過救援通道將各個(gè)分散點(diǎn)有機(jī)聯(lián)通，形成高效的避難空間。

根據(jù)城市重大危險(xiǎn)源和敏感管線預(yù)留安全生產(chǎn)空間，保障城市安全穩(wěn)定運(yùn)行。明確已建和規(guī)劃重大危險(xiǎn)源，通過協(xié)調(diào)城市用地布局和設(shè)施安全距離，實(shí)施空間管控，降低重大危險(xiǎn)源的危害性。

3、基礎(chǔ)設(shè)施韌性

市政基礎(chǔ)設(shè)施包括供水、供電、燃?xì)?、排水、供熱、環(huán)衛(wèi)、消防等多方面，關(guān)系到居民的基本生活需求，是城市系統(tǒng)的重要組成部分，對于基礎(chǔ)設(shè)施的韌性提升，應(yīng)當(dāng)從空間布局、設(shè)施強(qiáng)化、應(yīng)急預(yù)案、機(jī)制管理和宣傳教育等多個(gè)方面進(jìn)行整合優(yōu)化。

基礎(chǔ)設(shè)施平時(shí)需安全有序運(yùn)行，做好日常維護(hù)，排除安全隱患，更新老化設(shè)施；災(zāi)前做好抗風(fēng)險(xiǎn)干擾；當(dāng)災(zāi)情來臨時(shí)，及時(shí)做到災(zāi)害應(yīng)急，水電、通訊等維持城市運(yùn)行的設(shè)施，保障重要設(shè)施場站不發(fā)生發(fā)生災(zāi)害，救援時(shí)救災(zāi)道路通暢；災(zāi)情發(fā)生后，能夠及時(shí)恢復(fù)正常運(yùn)行。

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4、社會(huì)組織韌性

形成“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的組織體系。建立政府主導(dǎo)、部門合作、社會(huì)組織及公共有效參與的社會(huì)響應(yīng)機(jī)制。建立從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建的全過程應(yīng)急管理體系。

三、如何在國土空間總體規(guī)劃中融合韌性城市規(guī)劃理念

1、做好國土空間總體規(guī)劃中的雙評價(jià)工作，資源環(huán)境承載力評價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)為城市提供了韌性底線。資源環(huán)境承載力評價(jià)是對自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境本底的綜合評價(jià)，確定國土空間在生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)與城鎮(zhèn)建設(shè)等不同功能指向下的承載力等級。國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)是在資源環(huán)境承載力評價(jià)的基礎(chǔ)上，評價(jià)其進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度。做好雙評價(jià)工作，可以為韌性城市的規(guī)劃編制提供有利參考。

2、要做好風(fēng)險(xiǎn)評估工作，包括因地制宜評判地震、洪澇、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮、海岸侵蝕、地質(zhì)等各類自然災(zāi)害、氣候變化、生態(tài)環(huán)境以及公共衛(wèi)生、公共安全等對城市空間帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)和隱患，系統(tǒng)分析影響發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)類型，提出規(guī)劃應(yīng)對措施。將地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重要隱患點(diǎn)等現(xiàn)狀資料納入國土空間規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)評估，防患于未然，布局時(shí)應(yīng)注意避開上述區(qū)域。

3、以風(fēng)險(xiǎn)評估為基礎(chǔ)，加強(qiáng)生態(tài)安全、生物安全、環(huán)境保護(hù)、安全防護(hù)等涉及城市安全要求的各類用地和設(shè)施規(guī)劃的落實(shí)，構(gòu)建韌性可靠的城鄉(xiāng)安全體系。獲取地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重大安全敏感設(shè)施等有效信息，明確抗震、防洪排澇、人防、消防、地質(zhì)災(zāi)害防治等方面的規(guī)劃目標(biāo)、設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)等要求，明確防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施、應(yīng)急服務(wù)設(shè)施布局和防災(zāi)減災(zāi)主要措施等內(nèi)容。結(jié)合需求預(yù)留大型危險(xiǎn)品存儲(chǔ)設(shè)施用地；加強(qiáng)易燃易爆設(shè)施、?；飞a(chǎn)儲(chǔ)運(yùn)等危險(xiǎn)源的科學(xué)布局，明確安全防護(hù)要求。沿海城市應(yīng)加強(qiáng)因氣候變化造成海平面上升的災(zāi)害應(yīng)對措施。      

四、國土空間背景下構(gòu)建韌性城市建議及策略

2022年，疫情仍在蔓延，城市仍受到一定沖擊，給全國乃至全球帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。面臨這樣重大的應(yīng)急事件，公眾健康、城市規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急治理以及可持續(xù)發(fā)展成為廣泛討論的議題，城市韌性理念因此備受關(guān)注。對此提出以下建議：

1、加強(qiáng)“社區(qū)—組團(tuán)—城市—區(qū)域”全空間尺度的設(shè)施保障，保持適度冗余

社區(qū)生活圈是城市最基本的空間單元，與市民生活直接相關(guān)，應(yīng)該注重臨時(shí)避難場所的布局，同時(shí)關(guān)注弱勢群體對防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的需求，保障每個(gè)社區(qū)生活圈單元具備相對獨(dú)立的抗擊災(zāi)難、自救互助的能力。城市組織層面應(yīng)該注重完善生命工程建設(shè)，形成分布式能源，保障城市安全，完善水系統(tǒng)，預(yù)留冗余能力等。組團(tuán)內(nèi)各個(gè)社區(qū)生活圈之間以及各個(gè)組團(tuán)之間的應(yīng)急道路設(shè)施應(yīng)保障通達(dá)性和冗余度。在城市層面應(yīng)該全面統(tǒng)籌，針對保障公共安全的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，管理和監(jiān)控。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力設(shè)計(jì)，動(dòng)態(tài)掌控基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力。保障充足的空間資源，提高綜合交通系統(tǒng)的冗余度和靈活性。

2、“自上而下”激發(fā)群眾主觀能動(dòng)性，形成多元防御系統(tǒng)

推廣韌性社區(qū)生活圈試點(diǎn)，提高災(zāi)害快速應(yīng)對能力。探索韌性社區(qū)運(yùn)行和合作機(jī)制，推動(dòng)試點(diǎn)社區(qū)救災(zāi)人員組織。建設(shè)公眾防災(zāi)自助/互助/公助平臺(tái)，充分激發(fā)群眾主觀能動(dòng)性。加強(qiáng)公眾自救和互助能力，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。關(guān)注老年人及弱勢群體在災(zāi)害應(yīng)對中的需求，做好調(diào)查工作，使得弱勢群體同樣可以融入自助/互助/公助體系。從區(qū)域共同利益的角度出發(fā)，建立區(qū)域性城市風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防體系，共同支撐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

3、關(guān)注城市隱蔽工程和生命線系統(tǒng)的可靠性

在災(zāi)難面前，城市基礎(chǔ)設(shè)施、管道、生命線系統(tǒng)是城市安全的最后一道屏障。這些隱蔽工程像城市的血管和神經(jīng)，是維系城市功能的基礎(chǔ)。它們之間的相互關(guān)聯(lián)性、自身可靠性、災(zāi)害適應(yīng)性構(gòu)成了城市韌性。重要城市系統(tǒng)如電力供應(yīng)、供水、物資儲(chǔ)備等應(yīng)考慮更充足的冗余，對于災(zāi)害脆弱性的城市，應(yīng)與流域邊界內(nèi)的其他城市建立區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，確保大災(zāi)時(shí)城市具有暢通的生命線和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施通道體系，如長三角、珠三角、京津冀城市群，可在防災(zāi)生命線系統(tǒng)上形成網(wǎng)絡(luò)化、互動(dòng)互助的機(jī)制和相應(yīng)的軟硬件配套。

4、運(yùn)用大數(shù)據(jù)和數(shù)字化提升風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、指揮和處置水平

在城市運(yùn)營管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)基礎(chǔ)上，全面提高包括重大傳染病等各類公共安全風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測預(yù)警水平，建成綜合減災(zāi)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測管理信息平臺(tái)。進(jìn)一步提高各項(xiàng)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、統(tǒng)計(jì)核查和信息服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)管理與城市應(yīng)急指揮的雙平臺(tái)互聯(lián)互通。城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)是政府與公共機(jī)構(gòu)在公共安全事件的預(yù)防、應(yīng)對和善后過程中建立的保障公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的指揮系統(tǒng)。應(yīng)急指揮中心承擔(dān)較大級別以上突發(fā)事件應(yīng)急處置與救援的綜合協(xié)調(diào)和指揮責(zé)任，并組織協(xié)調(diào)突發(fā)事件的事后評估和善后處理，增強(qiáng)應(yīng)急決策指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)能力。

5、提高物流和供應(yīng)鏈的保障能力

本次新冠疫情，快遞物流和物資保障是決戰(zhàn)疫情的關(guān)鍵。在城市高度依賴物流和供應(yīng)鏈的今天，其保障能力至關(guān)重要。特別是面臨巨大交通壓力的大城市，可以考慮建立地下物流網(wǎng)絡(luò)，或地鐵分時(shí)物流系統(tǒng)，在空間與時(shí)間上與城市公共交通和私人車輛錯(cuò)開，提高物流的可靠性和保障能力。

6、建立更包容的韌性文化

公眾面對災(zāi)害的情緒和災(zāi)后的精神恢復(fù)，也是城市韌性的重要組成部分。通過此次疫情，國人整體上很好地展現(xiàn)了有序、專業(yè)和敬業(yè)的大局觀。對于城市的韌性文化構(gòu)建，包括提升市民對城市的熱愛和歸屬感、提高對災(zāi)害的認(rèn)識、提升全民防災(zāi)意識、提升應(yīng)對災(zāi)害的有序性、提升全民應(yīng)對災(zāi)害的參與度和技能、縮短災(zāi)后情緒恢復(fù)時(shí)間等。

參考文獻(xiàn)：

部分圖片來源于網(wǎng)絡(luò)

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